« L’eau, un enjeu politique », par Edith Kauffer

Edith Kauffer (IMéRA Fellow 2016-2017) est enseignante-chercheuse senior au Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS)-Sureste (Mexique). Après avoir analysé entre 1992 et 2002, les flux de réfugiés d’Amérique Centrale et plus particulièrement les Guatémaltèques au Mexique -le retour en tant que projet politique (1993-1997) et la politique d’intégration au Mexique (1997-2002)- ses recherches se sont orientées depuis 2003 autour du thème de l’eau et de ses dimensions politiques: eaux et frontières, bassins versants transfrontaliers, politiques de l’eau.

Pour la première fois en plus de 20 ans, une Journée Globale d’Action pour l’Eau a été réalisée dans le cadre de la Conférence des Parties (COP22) le 9 novembre 2016 à Marrakech, au Maroc. Cet événement, salué par les acteurs de l’eau à l’échelle internationale, peut être interprété de différentes manières. D’une part, il recentre clairement le thème du changement climatique autour de l’eau, non seulement en raison des impacts des phénomènes globaux sur l’eau mais aussi en fonction des perspectives de solutions qu’il permet d’envisager, comme les déclarations officielles l’ont signalé. D’autre part, c’est un signe pour les analystes de la politique de l’eau qu’elle est avant tout une donnée et une problématique politique et que, par conséquent, les solutions aux problèmes de l’eau, quels que soient leur échelle, passent par des processus politiques.

La reconnaissance récente de la dimension politique de l’eau anime tout un courant actuel de la littérature internationale en sciences sociales depuis au moins une décennie. Pour comprendre cette réalité, il faut partir d’une prémisse fondamentale : l’eau est un thème profondément politique — dans une triple acception de politics ou lutte pour le pouvoir, policy ou politique et action publiques et de relations de pouvoir et de domination — qui s’exprime non seulement dans les relations entre États mais aussi à diverses échelles, notamment locales, et à travers les interactions entre les différents acteurs individuels et collectifs qui interviennent dans la gestion de l’eau et dans ses usages. Le politique, entendu de manière générale comme les dynamiques de conflit-régulation ou « l’art de la coexistence » (Badie, 2016), possède une gamme étendue d’expressions lorsque l’on analyse la gestion de l’eau et les différentes pratiques socioculturelles associées à la ressource.

Replacer l’eau dans sa dimension politique implique en premier lieu de surmonter la dépolitisation constante que les nombreux acteurs qui participent à sa gestion et aux politiques de l’eau tentent sans cesse de réaliser. Cette dépolitisation s’effectue par une réaffirmation du caractère essentiellement technique de leurs actions, une définition donnée au bassin-versant conçu comme un espace uniquement naturel (Molle et Wester, 2009) et un discours ponctué d’excuses qui suggère que le politique saborde les débats autour de l’eau. Cette excessive dépolitisation continue à être au cœur de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) qui constitue à l’heure actuelle le principe fondamental des politiques de gestion de l’eau dans le monde, et plus particulièrement chez de nombreux acteurs qui réalisent des activités sous son égide. Lors d’une conférence internationale, un directeur général d’une Agence française de l’eau affirmait à propos de son institution qu’elle était une « Agence non politique qui doit proposer des solutions sur un problème politique » (14e Conférence EURO-RIOB, Lourdes, octobre 2016).

Les agents qui interviennent dans la gestion de l’eau participent notablement aux politiques de l’eau dans la mesure où ils contribuent à la fois à la mise en œuvre des politiques de l’eau — en tant que politiques publiques — et au politique, conçu comme un entrelacement entre conflits et régulations. Ces interventions, effectuées sous l’étiquette de la GIRE, se déroulent grâce à des processus participatifs et inclusifs de négociations qui impliquent forcément des tensions, voire des conflits de diverses natures (RIOB, 2016b). En effet, l’intégration des acteurs de l’eau se concrétise à travers diverses structures institutionnelles qui s’interconnectent depuis l’échelle locale vers l’international, en transitant par des institutions intermédiaires variées sur le plan national.

Pour ne parler que de la Méditerranée, les agences de l’eau en France, les confédérations hydrographiques en Espagne ou les agences de bassin au Maroc constituent des exemples de structures gouvernementales de ce type. Ainsi, parmi les outils privilégiés de la GIRE et, au-delà, des institutions formelles et spécifiques de gestion, locales ou nationales, associées à un bassin — ou internationales dans les cas transfrontaliers — un certain nombre de réseaux ont été formés, destinés à renforcer divers aspects du fonctionnement des politiques hydriques nationales, à inclure les différents acteurs participes de la gestion de l’eau et à diffuser les principes d’une bonne gestion de l’eau. Les institutions gouvernementales sont apparues entre les années 1960 et la fin du xxe siècle, et c’est entre le milieu des années 1990 et le début du xxie siècle que des institutions thématiques internationales voient le jour. Toutes ont un rôle profondément politique, indépendamment de leur échelle d’action et de leurs liens plus ou moins proches avec les États, car elles participent à la définition des politiques de l’eau, à la perpétuation du modèle de la GIRE à l’intérieur des frontières nationales et au-delà, à la définition des problèmes de l’eau et aux propositions de solutions. C’est ainsi qu’un réseau d’au moins 24 institutions, qui inclut des agences internationales, des organisations non gouvernementales, des associations scientifiques et des réseaux déjà existants, a décidé de positionner le thème de l’eau au sein de la COP 22 grâce à un travail politique mené à bien dans le domaine international (Climate is water, 2016).

À l’échelle globale, les eaux ne respectant pas les frontières des États, de nombreuses masses d’eau et leurs bassins-versants respectifs donnent une dimension politique internationale à de nombreux enjeux. Les thèmes transfrontaliers de l’eau sont généralement complexes et très délicats pour les États car ils mettent en jeu leur souveraineté territoriale (Lasserre et Boutet, 2002). En général, ils sont soit éludés, soit réduits à des aspects techniques concrétisés par une GIRE dépolitisée, naturalisée, limitée aux aspects techniques, hydrauliques et climatiques alors que son rôle est profondément politique.

Sur le plan transfrontalier, il est nécessaire de dépasser la relation entre conflits et coopération de manière traditionnelle, c’est-à-dire dans la perspective d’une dichotomie et d’une analyse séparée, à l’instar de la littérature internationale des années 1990-2000 (Elhance, 1999 ; Dinar et al, 2007 ; Dinar, 2008). Il faut ainsi considérer une simultanéité des conflits et des actions de coopération dans un bassin-versant transfrontalier (Kauffer, 2011a ; Kauffer, 2014) ou autour d’une masse d’eau qui dépasse une frontière politique. L’existence d’un continuum non linéaire entre conflits et coopération à l’échelle des eaux transfrontalières articulé autour d’une simultanéité d’actions et d’une pluralité d’acteurs met en évidence une variété de relations entre conflits et coopération en matière hydrique dans les aires transfrontalières (Kauffer, 2014), et dépasse la vision antinomique proposée par certains auteurs (De Stefano et al, 2009). Elle s’articule avec les propositions récentes en termes méthodologiques de Zeitoun et Mirumachi (2008) autour de la notion de water interactions et, sur le plan théorique, avec le concept redéfini et revisité de hydropolitics ou hydropolitique (Turton, 2002 ; Kauffer, 2011b). En effet, ce dernier suggère la prise en compte des acteurs non étatiques dans l’analyse des dynamiques de conflits et de coopération dans les bassins-versants transfrontaliers qui sont fondamentaux pour comprendre les dynamiques observées. Cette ouverture théorique et méthodologique permettrait de mettre en évidence que le politique de l’eau ne se réduit pas à l’international ni aux États, mais doit prendre en compte de nombreux acteurs, phénomènes et processus, ainsi que leur caractère entrelacé.

Le politique de l’eau se trouve au cœur de la rencontre entre les politiques de l’eau, les multiples mobilisations politiques actuelles autour des ressources en eau, les conflits liés à l’eau à différentes échelles et les actions mises en œuvre pour y répondre. Le politique de l’eau touche aux valeurs, aux représentations et aux interactions entre acteurs qui utilisent la ressource dans un contexte marqué par de profondes transformations qui est loin aujourd’hui d’être favorable à une amélioration de la qualité et de la quantité des eaux disponibles, si l’on prend en compte les perspectives avancées en matière de changement climatique pour les années et décennies à venir.

Il va au-delà des États et des relations internationales et son étude gagnerait à s’attacher au concept élargi d’hydropolitique — en matière d’acteurs, de processus observés et d’échelles analysées — ou à d’autres perspectives visant à repenser le politique de l’eau.

Quant aux acteurs de la gestion de l’eau, il est temps qu’ils assument à toutes les échelles le fait que leur rôle est profondément politique, comme le démontre le processus politique mis en œuvre depuis la COP 21 de Paris qui a permis de positionner le thème de l’eau en relation avec le climat sous le slogan « Climate is Water » en 2016 lors de la COP 22 au Maroc. Après avoir replacé l’eau au sein du débat climatique, il est désormais impératif de repositionner le politique au sein des débats académiques mais aussi professionnels et sociétaux sur l’eau.

Bibliographie

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De Stefano, Lucia, Lynette de Silva, Paris Edwards P. et Aaron T. Wolf (2009), Updating the International Water Events Database, Programme for Water Conflict Management and Transformation, Dialogue Paper, Side Publications Series, Paris, Oregon State University, for From Potential Conflict to Cooperation Potential (UNESCO PCCP), The United Nations – World Water Assessment Program.

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Lasserre, Frédéric et Annabelle Boutet, (2002), “Le droit international règlera-t-il les litiges du partage de l’eau? Le bassin du Nil et quelques autres cas”, Revue Études Internationales, XXXIII, 3, pp. 497-514.

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