“Une nouvelle éthique”, par Kalypso Nicolaïdis

IMéRA Fellow 2010-2011, Kalypso Nicolaïdis est Professeur de relations internationales et directrice du Centre d’études internationales de l’université d’Oxford ; elle est membre du Conseil européen des relations internationales.

Article paru dans Fellows#22 (Gouvernance mondiale et défis de demain), publication du RFIEA.

Comme le soutient Vincent Pouliot ici, la gouvernance mondiale est confrontée à des défis sans précédent. Dans le contexte transnational actuel, les questions que nous nous posons tous concernent les sources même de la légitimité : comment rendre cette gouvernance plus légitime aux yeux du monde entier ? On ne peut toutefois poser cette question sans en soulever auparavant une autre : de quel ordre mondial parlons-nous ? Que font les gouvernants pour les différents États, pour les citoyens, y compris les plus fragiles, les femmes ou encore les générations futures ? Comment les puissances émergentes vont-elles infléchir l’ordre mondial dans les dix, vingt, trente années à venir ? Si, en fin de compte, le changement est inévitable, se fera-t-il de manière linéaire ou disruptive ? S’agira-t-il d’une réorganisation ou d’un nouvel ordre international ? Si on se pose ces questions maintenant – en tant que progressistes pragmatiques, utopistes réalistes, démocrates radicaux – il faut s’assurer que les changements, qui sont inévitables et qui sont en jeu, profiteront à la majorité des peuples sur la planète.

Pour ce qui concerne la gouvernance économique mondiale, j’ai longtemps plaidé contre le mouvement qui éloignait du « libéralisme domestiqué » – système né après-guerre où les nécessités nationales de stabilité sociale prévalaient sur le libre échange et les mouvements de capitaux – et poussait vers un “libéralisme dérégulé” où les impératifs de la finance et l’expansion des entreprises prévalent sur les contrats sociaux des États-nations. Si on ne peut projeter la gouvernance européenne sur la gouvernance mondiale, il est toutefois nécessaire de réfléchir aux particularités de la « subsidiarité mondiale ».

Selon l’économiste Arvind Subramanian, la récente disparition des méga-régions et la politisation de la résistance des peuples face à l’hyper-mondialisation ouvre une fenêtre pour réformer le multilatéralisme. Mais une simple refonte institutionnelle ou des réformes de bases, notamment sur la transparence, la participation, la responsabilité et le respect des règles, ne suffisent pas. En effet, il est indispensable de réfléchir au contenu même de la gouvernance, c’est-à-dire à l’ensemble des normes, des règles et des critères des différents domaines de coopération des acteurs du système international.

La plupart des problématiques sont abordées par une forme de gouvernance mondiale partielle. Ces problématiques portent en elles la question de l’adaptation : qui doit s’adapter ? Ou plutôt « qui devrait s’adapter » quand le système mondial l’exige ? La réponse à cette simple question est dictée par celui qui a le pouvoir. Il faut alors se demander comment les normes et règles sur la question de l’adaptation changent selon la problématique concernée. Comment devraient-elles changer ? Qui influence ce changement ? Selon quels principes ? Si nous voulons mettre en œuvre un programme d’interdépendance responsable, les règles qui définissent « qui s’adapte » doivent évoluer, voire changer radicalement.

Décider de « qui s’adapte ? » était d’ailleurs la question fondamentale entre Keynes et White lors des accords de Bretton Woods, et soixante-cinq ans plus tard à Copenhague, entre la Chine et les États-Unis lors des discussions sur le changement climatique. Même si la plupart des acteurs évaluent les grands principes sur leurs conséquences, la cohérence de ces principes reste importante. Les puissances non occidentales ne veulent pas de nouvelles règles qui répondraient aux seules pathologies occidentales. Pour être légitime, un nouvel accord mondial doit reposer sur une renégociation des contours de la justice globale, telle qu’elle est comprise par les différents acteurs à travers le monde.

Exemples de confrontations à « qui s’adapte » :

Créanciers / débiteurs : la crise financière mondiale et son évolution en Europe ont montré que les accords de Bretton Woods devaient être revus. Les accords de Bretton Woods organisent le système monétaire mondial autour du dollar américain, avec un rattachement nominal à l’or. Ces accords ont ainsi fait peser ces 60 dernières années le poids de l’ajustement sur les pays déficitaires au profit des pays excédentaires.

Producteur / consommateurs d’émissions de carbone : la gouvernance mondiale du changement climatique met toujours en avant la responsabilité des producteurs et non celle des consommateurs. Pourtant une croissance durable ne peut naître que par la responsabilisation des consommateurs et leurs changements de modes de consommation.

Etats nucléaires / non nucléaires : le traité de non-prolifération était censé être un accord équilibré entre les États nucléaires et les autres. Jusqu’à présent, la responsabilité de la stabilité du système portait essentiellement sur la non-prolifération et non sur le désarmement. Les États nucléaires devront à l’avenir faire preuve de responsabilité et prendre des mesures radicales en matière de sécurité régionale et de dénucléarisation.

Pays d’immigration / d’émigration : les migrations sont le prochain point d’achoppement de la coopération mondiale. Si les pays d’émigration doivent tout mettre en œuvre pour limiter les départs, il est nécessaire que les pays d’immigration s’impliquent davantage dans la circulation et le développement des cerveaux, et supportent le coût de la pénurie de compétences.

Il y a évidemment des ressemblances et des différences structurelles entre ces problématiques et leurs modes de gouvernance respectives, mais pour toutes, la réponse à la question « qui s’adapte ? » doit changer. Les conséquences des réglementations mondiales doivent être prises en compte car, bien que justifiées en termes d’« intérêt public », elles impliquent des conséquences distributives fondamentales. Même lorsque l’action collective peut être légitimement présentée comme un jeu de sommes positives, le gâteau doit être partagé au fur et à mesure, et ne peut être distribué seulement en fonction de termes techniques.

Plus qu’un impératif normatif, l’importance stratégique de revoir « qui s’adapte » est claire. Pour les pays et les populations jusqu’ici dominés, le défi est celui d’un « changement maîtrisé ». Pour les pays du Sud, le défi consiste à transformer en faits empiriques les anciens grands objectifs et la rhétorique souvent vide (en tout cas sans implication concrète) de l’anti-impérialisme. Un tel ordre global alternatif, sans domination, ne doit pas être compris comme un ordre strictement contre-hégémonique. L’hégémonie est un concept relatif. À mon sens, la question n’est pas de savoir s’il y a ou s’il y aura des acteurs prépondérants – il est difficile d’imaginer un monde sans – mais si ceux-ci peuvent exercer le pouvoir de manière responsable et perçu comme équitable, donc légitime, par tous les acteurs concernés. De plus, la contre-hégémonie ne peut saisir la nature progressive du changement au niveau mondial. Un nouveau grand marché mondial avec une interdépendance responsable ne se fera pas d’un coup. Il demandera non seulement de refléter les changements de pouvoir, mais également d’atténuer ce pouvoir. L’hégémonie occidentale n’abandonnera pas facilement sa suprématie. Contrairement à ce que soutient l’économiste Gilpin lors des transitions de pouvoir international, cela ne signifie pas pour autant que le monde doive subir une « guerre hégémonique ». La clé réside dans l’implication et le compromis.

Il reste beaucoup d’inconnus : comment aborder et relier ces diverses questions de « qui s’adapte » ? Faut-il anticiper et diviser les réformes, ou les conduire en parallèle et équilibrer les concessions entre elles ? Quels pays, quels acteurs, étatiques ou non, sont susceptibles d’être les catalyseurs d’un tel changement normatif ? Comment les pays ou les groupes qui sont du côté perdant de cette équation plaident-ils leur cause ? Les puissances émergentes ne peuvent sans doute pas, à ce stade, modifier fondamentalement les normes et les règles en vigueur. Mais ils sont déjà en train de les remettre en question et ébranlent dès lors l’hégémonie occidentale dans la mise en place des règles du jeu international.