Dynamiques de politique publique et fracturation hydraulique : Un programme de recherche comparatif international

Texte de Sébastien Chailleux, Centre Emile Durkheim, Université de Bordeaux, France, et Stéphane Moyson, Institut de Sciences Politiques Louvain-Europe, Université catholique de Louvain, Belgique

Séminaire du 10 mars 2017, dans le cadre du programme “Energie : enjeux technologiques, institutionnels et géopolitiques” dirigé par Raouf Boucekkine.

Ce vendredi 10 mars 2017 à l’Institut d’Etudes Avancées d’Aix-Marseille Université, nous avons présenté le programme de recherche comparatif international auquel nous participons. Nous remercions le Dr. Raouf Boucekkine, Professeur à Aix-Marseille Université et Directeur de l’Institut d’Etudes Avancées, pour son aimable invitation. La présente synthèse ne comporte volontairement pas de références bibliographiques : le lecteur pourra en trouver un nombre important dans le texte du chapitre présentant les résultats de la 1ère étape de cette recherche.

Ce programme de recherche porte sur les dynamiques de politique publique en matière de fracturation hydraulique et d’exploitation du gaz de schiste. Dans ce document, nous retraçons le contexte et les objectifs de ce programme avant de décrire brièvement le cadre d’analyse des processus de politique publique qu’il mobilise. Ensuite nous présentons les deux étapes du programme. La première est un ensemble d’études de cas nationales relatives aux décisions politiques en matière de fracturation hydraulique. Les résultats de cette 1ère étape sont publiés dans l’ouvrage intitulé Policy debates on hydraulic fracturing. La seconde étape du programme est un nouvel ensemble d’études de cas conduites, cette fois, à partir d’une méthode commune de collecte et d’analyse d’articles de presse. Cette étape de la recherche est en cours de réalisation. Dans ce programme international coordonné par l’University of Colorado Denver, l’équipe dont nous faisons partie est responsable du cas français.

Contexte et objectif du programme de recherche

La fracturation hydraulique est une technique d’exploitation des hydrocarbures. Le gaz de schiste est un hydrocarbure non conventionnel, et plus spécifiquement un hydrocarbure de roche-mère. La fracturation hydraulique est particulièrement efficace pour l’exploitation du gaz de schiste. Tout comme le pétrole de schiste, le gaz de schiste se situe dans de fines couches de schiste qu’il est nécessaire de fracturer afin de récupérer les hydrocarbures qu’elles contiennent. A la différence des forages conventionnels dans un réservoir, les hydrocarbures non conventionnels nécessitent l’utilisation combinée d’un forage horizontal et de la fracturation hydraulique, ce qui accroit les coûts de l’opération. Ainsi, jusqu’à la hausse importante des prix des hydrocarbures dans les années 2000, cette industrie est peu rentable. L’industrie du non conventionnel se développe principalement aux États-Unis à partir de 2005 grâce à un fort soutien politique du gouvernement américain qui souhaite renforcer son indépendance énergétique vis-à-vis du Moyen- Orient. La fracturation hydraulique peut aussi être utilisée pour extraire, dans des puits de forage conventionnels, des ressources qui ne pouvaient pas être extraites à l’aide de techniques classiques.

L’industrie des hydrocarbures est organisée à l’échelle mondiale. En d’autres termes, les atouts (surtout économiques et stratégiques) et les dangers (surtout environnementaux) prêtés à la  fracturation hydraulique sont relativement comparables d’un pays à l’autre de la planète. Pourtant, certains Etats ont décidé d’autoriser le recours à la fracturation hydraulique (par ex. les Etats-Unis) alors que d’autres l’ont essentiellement interdit (par ex. la France). L’objectif de ce programme de recherche est de comprendre pourquoi. Nous formulons l’hypothèse que la nature des décisions politiques relatives à la fracturation hydraulique dans les différents pays du monde tient surtout aux stratégies et aux ressources politiques qu’y mobilisent les partisans et les détracteurs de la fracturation hydraulique.

Cadre conceptuel et théorique du programme de recherche : l’Advocacy Coalition Framework (ACF)

Pour analyser la dynamique politique opposant les partisans et les détracteurs de la fracturation hydraulique, nous recourons à un cadre d’analyse des processus de politique publique, celui des « coalitions de   cause »   (en   Anglais,   « Advocacy   Coalition   Framework »  ou « ACF »). De façon générale, l’ACF conceptualise la lutte qui oppose des adversaires politiques au travers d’un « sous-système politique » qui regroupe l’ensemble des acteurs concernés par un problème de politique publique et qui sont susceptibles d’influencer les décisions prise à l’égard de ce problème (par ex. le sous-système politique français de l’exploitation des hydrocarbures). Au sein de ce sous- système, les acteurs sont organisés en « coalitions de cause » qui réunissent l’ensemble des acteurs partageant un ensemble de croyances communes concernant le problème politique à résoudre et les solutions à lui apporter (par ex. la coalition favorable à la fracturation hydraulique et la coalition défavorable à la fracturation hydraulique). Au sein de ces coalitions, les acteurs mobilisent leurs ressources et coordonnent plus ou moins leurs activités politiques pour faire en sorte que le contenu des décisions politiques concrètes reflète le contenu de leurs croyances. L’objectif principal de l’ACF est d’expliquer le changement des politiques publiques au travers du prisme conceptuel des sous-systèmes politiques et des coalitions de cause. Puisque c’est aussi notre objectif en ce qui concerne la fracturation hydraulique et que l’organisation de ce secteur de politique publique correspond particulièrement bien au prisme conceptuel de l’ACF, c’est le cadre d’analyse que nous avons retenu pour conduire cette recherche.

L’ACF identifie plusieurs mécanismes de changement des politiques publiques. D’abord, une coalition peut parvenir à influencer le processus politique avec succès en mobilisant les bonnes ressources et les bonnes stratégies. Les ressources d’une coalition peuvent être financières mais aussi informationnelles, légales, humaines, etc. Une coalition peut chercher à exercer une influence directe sur le législateur ou les décideurs publics, mais aussi indirectement en manipulant l’opinion publique, en organisant des manifestations, en produisant et en transmettant des informations et des rapports aux acteurs-clés du processus de décision, etc. Le changement politique peut aussi résulter de l’apprentissage de politique publique – un processus qui résulte de l’accumulation progressive d’informations et des interactions entre acteurs qui conduit à l’évolution de leurs croyances au sujet de la décision politique à prendre. A cet égard, l’ACF insiste sur l’importance des « forums professionnels », c’est-à-dire des espaces où peuvent se rencontrer des acteurs issus des diverses coalitions de cause pour discuter de façon argumentée, sur base de données factuelles, du problème public à résoudre. Il peut s’agir d’assemblées, de commissions ou tout autre groupe qui facilite l’apprentissage et  donc le  compromis  entre  coalitions  d’acteurs.  Enfin,  le  changement  peut  résulter de « chocs ». Les chocs internes remettent directement en question la validité des croyances de la coalition dominante (par ex. une catastrophe nucléaire face aux propos rassurants que peuvent tenir les partisans de cette technique d’exploitation). Les chocs externes sont, au départ, sans rapport direct avec la décision politique à prendre (par ex. des élections générales). Mais ils contribuent à changer le rapport de force entre coalitions au sein du sous-système politique.

Organisation du programme de recherche

A ce jour, le programme de recherche comporte deux projets ou étapes distinctes. La première se compose de plusieurs études de cas publiées dans l’ouvrage intitulé Policy debates on hydraulic fracturing.  Le texte de ce chapitre peut être consulté à l’adresse suivante : https://dial.uclouvain.be/pr/boreal/fr/object/boreal%3A178153/datastream/PDF_01/view

Analytiquement, toutes ces études sont basées sur l’ACF. Méthodologiquement, toutefois, elles recourent à des approches éclectiques de collecte et d’analyse des données. L’étude de cas française, par exemple, est une nouvelle interprétation d’analyses documentaires et d’une batterie d’entretiens réalisés dans le cadre de la Recherche doctorale de Sébastien Chailleux.

La seconde étape du programme de recherche consiste à réaliser une analyse comparative d’un nouvel ensemble de cas à partir d’une méthode commune de collecte et d’analyse d’articles de presse. Cette étape du projet est en cours.

Le programme de recherche est coordonné par les Drs. Tanya Heikkila et Christopher Weible (University of Colorado Denver, Etats-Unis). Notre propre équipe en charge du cas français se compose des Drs.  David Aubin (Université catholique de Louvain, Belgique), Sébastien Chailleux (Université de Bordeaux, France) et Stéphane Moyson (Université catholique de Louvain, Belgique). La collecte et l’analyse des données, dans le cadre de la deuxième étape du programme de recherche, sont réalisées par Messieurs Bastien Fievet et Maximilien Plancq, étudiants stagiaires à l’Institut de Sciences Politiques Louvain-Europe (Université catholique de Louvain).

Première étape du programme de recherche : Etude de cas française

En France, l’industrie des hydrocarbures est en déclin depuis les années 80. Les gros producteurs comme Total et Shell ont revendu leurs permis conventionnels à de petites compagnies qui cherchent à réactiver des puits déclinants, tandis que l’administration par l’intermédiaire du Bureau Exploration-Production Hydrocarbures (BEPH) de la Direction Générale Energie-Climat (DGEC) fait la promotion du sous-sol pour attirer de nouveaux explorateurs d’hydrocarbures et de minéraux. Dans ce contexte, une douzaine  de permis pour des hydrocarbures non conventionnels sont attribués dès 2004 pour du gaz de houille en Lorraine, en 2008 pour du pétrole de schiste dans le bassin parisien et en 2010 pour du gaz de schiste dans le Sud-Est. Ce sont majoritairement des petites compagnies qui s’intéressent à ces gisements à l’exception de Total qui obtient un permis de gaz de schiste. Ces petites compagnies ne sont pas centrales pour  l’association professionnelle des pétroliers : l’Union Française de l’Industrie Pétrolière (UFIP) et chacune à sa propre stratégie de développement et de communication, ce qui ne facilite pas l’action concertée. De même au sein de l’administration, le BEPH n’est pas un bureau important puisque l’industrie pétrolière est perçue par une large majorité des élus parlementaires et par le gouvernement comme une activité en déclin. Ainsi, les partisans de cette industrie sont en France des acteurs relativement marginaux dans ce secteur d’action publique lui-même perçu comme déclinant. Plus encore, ni les industriels, ni l’administration ne prennent conscience du potentiel problème en train de naitre parce que la phase exploratoire d’attribution des permis ne prévoit pas d’enquête publique, que la fracturation hydraulique n’est pas spécialement encadrée car c’est une technique jugée classique et que le terme non conventionnel n’est pas véritablement défini et donc peu problématique.

Pourtant, entre décembre 2010 et février 2011, une mobilisation fulgurante va émerger depuis le Sud-Est autour de réseaux militants et politiques existants mais aussi de collectifs citoyens qui se forment autour d’un rejet de la fracturation hydraulique, d’une dénonciation du Code Minier et d’un appel à la transition énergétique. La diffusion du documentaire Gasland lors de réunions publiques constitue un levier important pour ces opposants     qui     fournissent     alors     les      premières informations sur cette nouvelle industrie. Il s’agit d’un « choc interne » qui remet directement en question le discours des partisans de la fracturation hydraulique.

Très rapidement, une large majorité des élus et des populations concernés forment une coalition d’acteurs plus ou moins coordonnés qui mobilisent diverses ressources et stratégies afin de s’opposer à l’exploitation du gaz de schiste et à l’usage de la fracturation hydraulique. Le gouvernement Fillon ne parvient à soutenir l’industrie que quelques jours en février 2011 avant de lancer une mission d’information administrative durant laquelle un moratoire est demandé aux compagnies que l’on rassure pourtant sur la continuité de leurs travaux. Mais la mobilisation sociale grossit encore et culmine lors d’une manifestation de 20 000 personnes organisée à Villeneuve-de-Berg le 26 février. Il convient donc, même lorsque l’affiliation politique des décideurs publics les rend plus sensibles aux intérêts de l’industrie, de soigner une opinion publique qui semble acquise à l’opposition contre la fracturation hydraulique et qui sera appelée aux urnes un an plus tard (choc externe). En mars, les députés lancent leur propre mission d’information parlementaire sans effet sur la mobilisation. A la fin du mois, plusieurs propositions de loi sont déposées afin d’interdire l’industrie du non conventionnel. C. Jacob, chef de file du parti de droite UMP, dépose une proposition de loi en ce sens le 31 mars. Elle est acceptée par le gouvernement et étudiée en procédure accélérée. Une commission  paritaire de députés et de sénateurs rédige la proposition de loi qui finalement vise l’interdiction de la fracturation hydraulique. La loi est votée en juin 2011 et promulguée en juillet 2011, soit très rapidement. C’est un changement majeur de politique publique. Cette loi interdit la fracturation hydraulique. Toutefois, elle reste ambiguë puisqu’elle autorise les expérimentations et la révision annuelle de l’interdiction sur la base d’un rapport d’une commission de suivi. Elle conduit néanmoins à l’annulation des trois permis de gaz de schiste contestés dans le Sud-Est mais les permis de pétrole de schiste parisien survivent puisque les compagnies assurent ne viser que les couches conventionnelles de leurs permis.

Pour les militants, c’est une victoire à la Pyrrhus. Ils ont obtenu gain de cause sur la fracturation hydraulique. Mais leurs autres revendications ont été ignorées, notamment celle d’une réforme du Code minier visant à introduire plus de participation populaire et d’évaluation des impacts environnementaux dans l’octroi des futurs permis d’exploitation. Surtout, ils ont perdu l’attention médiatique qui avait contribué à leur succès : désormais les médias se posent surtout la question des opportunités économiques manquées. La masse des opposants est également rentrée dans le rang puisque tout danger immédiat a été écarté. Cependant, la suspicion reste grande sur tout le territoire à propos des permis d’hydrocarbures puisque des mouvements sporadiques naissent sur des zones concernées par des permis d’exploration et conduisent souvent au rejet des permis par l’administration : aucun permis d’exploration n’est délivré entre 2012 et 2015. Les opposants sont parvenus à faire de la fracturation hydraulique un risque, ils ont forgé une signification négative de cette technologie et ont ainsi contribué à convaincre de l’importance de son interdiction. Ils ont réussi leur guerre éclaire et malgré les assauts répétés et le déclin de leurs ressources politiques, ils tiennent encore la ligne de front de 2011.

A l’inverse, une nouvelle coalition de partisans de l’industrie se réveille à la suite de l’interdiction. Les compagnies pétro-gazières ne sont pas les plus virulentes dans ce combat d’arrière-garde puisque la revendication qui consiste à insister sur le besoin d’exploration et d’expérimentation est surtout portée par certains centres de recherche spécialisés. Elle est aussi soutenue par les conclusions d’un ensemble de commissions (ou « forums professionnels ») d’élus et de fonctionnaires (par ex. dans le rapport de 2013 sur les technologies alternatives publié par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques). Ces rapports dénoncent l’obscurantisme d’une loi qui empêche la recherche puisque suite à l’élection des socialistes en 2012, seul l’article 1 de la loi est appliqué (l’interdiction) et ni la commission de suivi, ni la révision annuelle de la loi ne sont mises en œuvre. Le gouvernement socialiste demeure dans un premier temps indécis puisque le ministre de l’industrie s’affiche en soutien de la filière au grand désarroi du ministre de l’environnement. Le Président Hollande clôt le débat en juillet 2013 en rejetant  toute exploration non conventionnelle durant son mandat. Alors que les tentatives de réouverture du débat se multiplient, l’interdiction de la fracturation hydraulique demeure. Toutefois, si l’on observe le secteur dans son ensemble, l’échec d’une véritable réforme du Code minier préserve l’industrie extractive d’un encadrement strict de ses activités en termes environnementaux et participatifs, à l’heure où l’administration délivre de nouveaux permis miniers. Ailleurs, en Lorraine, c’est le gaz de houille qui reçoit un soutien politique dans la planification d’une réindustrialisation. L’exploitation de ce gaz non conventionnel ne nécessite pas de fracturation hydraulique et il a localement du mal à coaliser une opposition. Ainsi, l’interdiction de la fracturation hydraulique ne règle pas tous les problèmes de ce secteur d’action publique au regard de la participation publique et de la transition énergétique.

Il est finalement intéressant de noter que les nombreuses commissions ou forums professionnels ayant travaillé sur le gaz de schiste se sont montrés plutôt ouverts à l’industrie. Dans notre analyse, nous mettons en évidence que celle-ci a été largement surreprésentée dans les auditions qui ont été conduites dans ces commissions et que les références utilisées pour appuyer leurs rapports sont majoritairement le fruit d’experts liés à l’industrie. De plus, les disciplines scientifiques dont sont issues ces références (ingénierie, chimie, géologie, etc.) ont des liens naturellement plus étroits avec l’industrie extractive que les disciplines sous-représentées (sciences humaines et sociales), qui sont généralement plus critiques à l’égard de l’industrie extractive. Les opposants ont été absents de ces commissions. Leurs ressources ont été plutôt dirigées vers l’action directe et la mobilisation sociale et médiatique. En d’autres termes, le fonctionnement des forums professionnels a nui à leur capacité de faciliter la création de consensus entre coalitions  adverses.

A terme, les opposants perdent donc leur centralité dans la gestion du dossier mais ils restent une épée de Damoclès au-dessus de la tête des dirigeants puisque leur capacité de mobilisation demeure élevée. La capacité des partisans de l’industrie à rouvrir des espaces d’exploration pour les hydrocarbures en France est faible au regard du manque de coordination politique de ses partisans qui, malgré leurs moyens financiers, ne parviennent pas à convaincre des élus persuadés du déclin de cette filière. Les possibilités pour cette industrie sont marginales au regard de ce qui se fait en Lorraine et elle devra, sans doute, contourner l’interdiction de la fracturation hydraulique plutôt que d’espérer son abrogation.

Deuxième étape du projet : Etude comparative internationale

La première partie du programme de recherche a montré combien le prisme conceptuel et théorique proposé par l’ACF convient particulièrement bien pour comprendre l’évolution des politiques publiques relatives à la fracturation hydraulique en France. Une telle adéquation conceptuelle et théorique a aussi pu être observée dans les autres études de cas présentées dans l’ouvrage Policy debates on hydraulic fracturing (dans l’ordre : Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni, Suède, Allemagne et Suisse).

Toutefois, ces études de cas ont été conduites à partir de méthodes de recherche éclectiques : des analyses documentaires, des entretiens, des enquêtes, des analyses de réseaux, etc. Sur le plan théorique, cette configuration méthodologique complique la définition de liens de causalité entre les facteurs de changement politique étudiés par l’ACF et les changements effectifs observés dans les différents cas. Sur le plan empirique, cette configuration complique également la comparaison des décisions liées à la fracturation hydraulique au niveau international.

L’ambition de la deuxième étape du programme consiste donc à conduire une étude comparative internationale à partir d’une analyse de la presse basée sur méthode homogène de recueil et d’analyse des articles. Les critères de sélection des articles de presse sont communs, tout comme la grille de codage de ces articles. Elle permet de répondre à des questions telles que : quels sont acteurs politiques en présence ? Quels sont leurs discours, croyances et arguments ? Quelles sont leurs ressources et leurs stratégies ? Comment interagissent-ils entre eux ? Au sein de quels forums professionnels ? Y a-t-il des chocs internes ou externes ? Et finalement, quels sont les changements politiques effectivement observés ? Grâce à ce dispositif méthodologique, la comparaison des données issues des différents cas permettra de tirer des conclusions théoriques et pratiques plus solides. En plus de la France, les cas couverts par cette seconde étape du programme de recherche sont les suivants : les Etats-Unis (Dr. Tanya Heikkila et  Christopher Weible, University of Colorado Denver), l’Argentine (Dr. Ramiro Berardo, Ohio State University), la Chine (Dr. Yi Hontao, Ohio State University) et le Royaume-Uni (Dr. Paul Cairney, University of Stirling).

Les nouveaux développements issus de ce programme de recherche feront l’objet de mises à jour régulières.

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