Faits et opinions face à la complexité migratoire, par Virginie Guiraudon

Virginie Guiraudon – copyright Christophe Delory

Virginie Guiraudon est directrice de recherche au CNRS, IMéRA Fellow 2010-2011 (équipe Bridging, Bonding and Bordering: Migrant Strategies and State
Policies). Normalienne, agrégée et titulaire d’un doctorat en science politique de l’université d’Harvard, elle travaille sur la fabrique et la mise en œuvre des politiques européennes, notamment les politiques de lutte contres les discriminations, d’immigration, d’asile et de contrôle aux frontières. Elle a reçu de nombreuses distinctions notamment le prix European Consortium for Political Research de la Fondation Mattei Dogan et le prix Descartes-Huygens de l’Académie royale des Arts et Sciences des Pays-Bas. Elle a récemment publié Europe’s prolonged Crisis. the Making or Unmaking of a Political Union (Palgrave, 2015).

Article publié dans Fellows #32 “Migrations : sortir du prêt-à-penser”, revue du RFIEA.

L’Union européenne opte pour la délocalisation de la gestion de ses frontières auprès de pays tiers. Cette approche est-elle nouvelle, et efficace pour limiter l’afflux de migrants ?

Le principe structurant de la politique européenne dans le domaine des migrations et de l’asile est, depuis l’accord de Schengen de 1990, « le contrôle à distance », bien en amont de la frontière territoriale (une ligne sur une carte, un poste-frontière). Dans l’immense majorité des cas, le premier contrôle frontalier est effectué dans un consulat (lors d’une demande de visa) et le second dans un aéroport, dans le pays d’origine. Les personnes qui ne peuvent demander un visa tentent d’arriver hors de ces voies administratives. L’Union européenne a mis en place d’autres dispositifs pour empêcher leur venue, telles que les opérations militaires coordonnées par l’agence FRONTEX, créée en 2004. Depuis 1999, l’UE a aussi beaucoup investi dans la coopération avec les pays d’origine, mais aussi ceux dits de transit pour que ces derniers retiennent et renvoient les migrants souhaitant aller en Europe. Le cas lybien est assez représentatif. L’UE finance depuis les années 2000 des centres de rétention en Lybie, « pays-tampon », qui ne respecte pas les droits de l’Homme et n’a de toute façon jamais signé la Convention de Genève sur les réfugiés. Sous Kadhafi, de nombreux ressortissants sub-sahariens sont passés par ces centres et ont été ramenés chez eux, en échange du retour de son régime dans la communauté internationale (il en avait été exclu après l’attentat de Lockerbie en 1988). Dans l’après Kadhafi, la « coopération » avec l’UE ou l’Italie n’a pas cessé, notamment entre garde-côtes.

Il y a également depuis 2016 un centre de l’organisation mondiale des migrations (IOM) financé par l’UE et le Royaume-Uni dans le Sahara, à Agadez au Niger, pour « orienter » les migrants. On est donc dans la continuité lorsque le président Macron suggère en août 2017 de créer des centres de tri dits « d’orientation » au Sud de la Lybie, sous l’égide du HCR. On voit bien la logique : opérer en amont de la frontière européenne, invisibiliser les migrants, « gérer les indésirables » pour reprendre l’expression de l’anthropologue Michel Agier.

Cela pose des questions, notamment de relations internationales, car le Niger et le Tchad qui accueillent déjà des camps de réfugiés et de populations déplacées sont des Etats souverains et non des supplétifs de l’UE. Et puis une question qui relève du droit international : le droit à quitter son pays y est inscrit depuis la Guerre froide. Des interrogations donc sur la légitimité du Nord à imposer son agenda au Sud. Est-ce que ces propositions vont réduire les flux ? Depuis le début des années 1990, les politiques de gestion des frontières européennes les ont surtout déplacés, de Gibraltar et des Canaries, à l’Italie, à la Grèce ou aux Balkans, et ont changé les lieux de fixation des migrants, de Lampedusa à Lesbos et bientôt Agadez. Ces propositions n’ont pas pour but de limiter les migrations mais de les contenir loin de l’Europe et, surtout, de s’adresser aux électorats européens.

Est-il vraiment nécessaire de limiter drastiquement l’entrée des migrants ?

L’Union européenne fait tout pour empêcher l’arrivée de migrants mais elle publie depuis le début des années 2000 des documents expliquant qu’il faut absolument encourager les migrations pour remédier à la crise démographique d’une Europe vieillissante, et qu’on a besoin de dizaines de millions de travailleurs étrangers. La Commissaire européenne Cécilia Malmström parlait en 2010 d’une nécessité pour assurer « la survie économique » de l’UE, Michel Barnier en 2011 a déclaré qu’il fallait des migrants pour garantir la survie des Etats-providences européens. On a d’un côté une politique sécuritaire anti-migration et de l’autre un discours utilitariste pro-migration. Aucune étude scientifique ne valide ces deux visions officielles. Les décideurs politiques font mine d’ignorer les travaux sur les ressorts complexes de l’immigration et ne considèrent pas les personnes concernées comme des acteurs de leur projet migratoire.

L’afflux de migrants ces dernières années en Europe est-il réellement exceptionnel ?

Les historiens et les démographes sont les plus à même de se prononcer sur le sujet. Je peux simplement vous dire que depuis 1945, plusieurs pays ont vu l’arrivée de migrants en peu de temps, comme les rapatriés d’Algérie en France, avec plus d’un demi-million de personnes qui arrivent entre mai et août 1962. Mais il s’agissait de citoyens. En ce qui concerne l’asile au sein de l’UE, depuis les années 1980, donc à un niveau très agrégé, il y a eu trois pics de demandes, en chiffres absolus : au début des années 1990, après la chute du Mur et le démantèlement de la Yougoslavie, au début des années 2000, avec la guerre au Kosovo et d’autres conflits, et en 2014-2015. Il y a donc des précédents. D’ailleurs, certaines politiques déployées, en Allemagne par exemple, ont été mises en place lors d’épisodes antérieurs.

Existe-t-il des études indiquant le seuil-limite de migrants qu’un pays peut accueillir chaque année, dans de bonnes conditions ?

Seuil-limite, seuil de tolérance, afflux : ces termes utilisés par les politiques ou les médias renvoient à l’image d’une maison où l’eau monte. Trop de « flux » et le seuil est atteint, la maison est inondée. Ce sont des métaphores puissantes et, répétées à l’infini, elles marquent les esprits. Toutefois, un pays ou un continent n’est pas une maison avec un nombre de pièces et de lits inextensibles. L’Europe comptait 187 millions d’habitants en 1800 et 511 millions de personnes y vivent en 2017. On n’a pourtant pas repoussé les murs : la comparaison entre une maison et un continent est donc absurde.
Les chercheurs en sciences sociales ne reprennent pas à leur compte cette notion de seuil-limite. Mais certains ont travaillé bien sûr sur des cas-limite, où un nombre important de migrants arrivent en même temps au même endroit. Les économistes sont bien outillés pour analyser ces situations qu’ils considèrent comme quasi-expérimentales. C’est le cas de l’économiste internationalement reconnu David Card qui a examiné les effets sur le marché du travail de l’arrivée de 125 000 réfugiés cubains aux Etats-Unis en l’espace de 5 mois en 1980, suite au Mariel boat lift. Les études contemporaines sur des pays comme la Suède ou l’Allemagne suggèrent que si une arrivée soudaine de réfugiés peut avoir un coût en termes d’investissement public, elle relance certains secteurs comme le bâtiment, permettent de maintenir des écoles et des commerces dans des petites villes. C’est une sorte de dynamique keynésienne, une relance de l’économie par la demande.
Ensuite, vous me demandez si on peut accueillir les personnes dans de bonnes conditions quand elles arrivent en nombre important sur une courte durée. Depuis le début de la guerre en Syrie en 2011, le Liban et la Jordanie ont accueilli un nombre de personnes fuyant le conflit correspond respectivement à 10% et 25% de la population totale. Ces situations peuvent créer des tensions politiques dans ces Etats, autant que des défis en termes de politiques publiques, comme l’accès au logement. Ces cas permettent de relativiser le nombre et l’impact des arrivées en Europe en 2014-2015.
Est-ce que les migrants ont été bien accueillis en Europe ? Ce mot « accueil » rappelle le hashtag « refugees welcome » et les élans de solidarité spontanés, qui contrastent avec les déclarations des leaders populistes et les actions de certains gouvernements. La politique d’accueil revient à l’Etat, et non aux acteurs non-gouvernementaux ou aux citoyens. Et ici il est impossible de généraliser : il y a des exemples de bonnes et mauvaises pratiques.
Dans le cas de la France, l’accès même à une procédure administrative d’accueil est très compliqué, ne serait-ce qu’obtenir un récépissé de la préfecture ou pouvoir déposer une demande d’asile. Pour ceux qui ne dorment pas dans la rue et qui parviennent à entrer dans un centre de « premier accueil » ou « d’accueil et d’orientation », il n’y a pas de traducteurs, pas d’informations et des personnes issues de groupes qui s’affrontaient dans leur pays d’origine se retrouvent dans les mêmes centres. Cette façon de faire inquiète des personnes déjà fragilisées par ce qu’elles ont vécues pour arriver jusqu’en France et certaines s’enfuient de ces centres. C’est une situation absurde, tout à fait évitable, qui n’est pas une question de moyens : ce ne sont pas les traducteurs, psychologues ou aides médico-sociaux qui coûteraient chers au vu des moyens dépensés en policiers, vigiles, barrières… Et pendant ces longues péripéties administratives, ces périodes d’incertitudes et d’attente, les personnes ne peuvent pas commencer à se reconstruire.
Tous les pays n’ont pas la même façon de faire que la France et celle-ci n’a pas toujours agi ainsi. Ce qui change d’un moment ou d’un endroit à l’autre, c’est l’objectif des politiques publiques elles-mêmes et comment elles conçoivent les nouveaux arrivants : sont-ils là pour s’installer et s’insérer dans la société ? Si la réponse est oui, les objectifs seront l’éducation des enfants, la formation, l’accès à l’emploi…

Une distinction symbolique entre les migrants s’installe peu à peu dans l’esprit des Français. Il y aurait d’une part, les migrants « légitimes » : les réfugiés, et d’autre part, tous les autres qui cherchent de meilleures conditions de vie et sont désormais étiquetés « illégitimes ».
Les dichotomies structurent les débats. Il y aurait des « vrais » et des « faux » réfugiés, une immigration « choisie » ou « subie ». Il y a également des revirements dans les discours politiques. Je pense qu’il est intéressant de décaler le regard, loin de l’Europe, dans des pays qui privilégient l’immigration à des fins économiques et, au sein de ce groupe, ceux qui refusent les réfugiés (pays du Golfe, Israël) et ceux où il y a des quotas comme un « supplément d’âme » (Océanie, Amérique du Nord). Je vous renvoie à un entretien que j’ai donné en 2015 dans la revue Mouvements : « La politique européenne contre les migrants ».